推进新型城镇化的思考与实践

作者：黄奇帆　  2014-05-26　  来源：学习时报

新型城镇化是党的十八大确定的重大国家战略，是稳增长、扩内需的最大潜力所在，是转方式、调结构的重要抓手。过去50年，全球约有13亿人由农村迁入城市，城镇化率2012年提高到52.5%。我国改革开放以来，城镇人口净增5亿，城镇化率2013年达到53.7%，超过了世界平均水平。城镇化之所以成为世界性大趋势，是因为城市显著优于农村的三个特征：一是城市的规模扩张产生集聚效应和放大效应，使资源配置更趋优化，经济发展更具效率；二是城市规模经济促进集约节约，可以摊薄公共基础设施的高成本，提供比农村价廉质优的公共服务；三是城市的专业化分工创造更多更好的就业岗位，并为消费者提供更大选择空间，从而使生活更加美好。当然，如果规划建设管理不当，城市也会出现房价高昂、交通拥堵、环境污染、贫富分化、犯罪率上升等问题，这些都必须通过走新型城镇化路子来解决。
　　习近平总书记强调指出，新型城镇化的核心是以人为本，关键是提升发展质量，要努力实现包容性增长、绿色的增长。增长、绿色、包容，是新型城镇化的关键词，也是三大目标。三者同等重要，并行不悖，但增长不会自然实现，绿色不会自动到来，包容性问题也不可能自发解决，只有通过科学规划、系统管理和改革创新才能达成。

　  把握科学规划的基本体系
　　规划是城市建设管理的龙头。规划水平的高低，不仅关系城市建设的质量和品位，也直接影响城市运行成本和效率。各级领导干部尤其是一把手都应重视规划、懂得规划、抓好规划，全面把握规划的基本体系。
　　科学规划建设城市群。城市群是人口大国城镇化的主要空间载体。北美大西洋沿岸城市群、五大湖城市群，日本太平洋沿岸城市群，都是所在国经济社会发展的火车头。我国过去30多年的高速发展，也得益于长三角、珠三角、京津冀三大城市群的带动。最近讨论的长江经济带，从规划角度讲，也有一个依托长江黄金水道构建大都市连绵带的问题。考察这些城市群或大都市连绵带，一般有四个基本特征：一是城镇化水平较高，城镇化率在70%以上；二是大中小城市规模协调，相邻等级城市人口比例大多在1:5以内，最高不超过1:10；三是以交通为重点的基础设施网络完善，各城市之间交通便捷、信讯畅通；四是城市功能布局合理、分工明确，产业优势互补。我们推进城镇化，应当以构建城市群为目标，积极培育包括特大城市、大城市和中小城市的城镇体系，促进城市间基础设施互联互通和产业、功能互补。
　　合理布局城市功能集聚区。任何大城市，都有居住、商务、产业、教科文卫、基础设施和生态休闲娱乐等功能集聚区，在布局上应结合城市地形地貌和人文特色，按照“大联通、小分布”原则，实行“多中心、组团式”策略。每个组团内部，都配建上述功能设施，但要分类布局、相对集聚、互相配套；各个相对独立的组团之间，依靠自然山水体系和城市绿化带合理分隔，并通过城市快速路、轨道交通等互联互通。这种板块特色鲜明、整体效益最优的现代化大都市，能够有效疏导人流、物流、资金流，促进城市资源优化配置和提升基础设施利用效率。
　　规划完善综合交通网络。一是承载区域枢纽功能的大交通，包括铁路、机场、港口通道等，这是城镇群提升辐射带动能力的基础要件。二是承载城市群各城市之间连通功能的交通，如城际铁路、高速公路、快速干道等，是城镇群的动脉血管。三是承载市民日常出行功能的城市内部交通，要通过城市道路、地铁轨道及公交站场建设，确保城市平均车速达到30公里每小时，高峰时段不低于15公里每小时。四是承载各种交通方式衔接过渡的换乘枢纽。这些交通基础设施，影响城市的运行效率和区域地位，对助推城镇化极其重要。
　　精心做好五种规划。一是城乡总规，这是全局性、综合性、战略性的规划，一经确定，要管一二十年甚至更长时间。二是控制性详规，涉及建设区块的土地使用性质、开发强度和道路、管线、建筑等布局结构，是城市建设的路线图。三是重点区块的形态规划，应高低结合、疏密有致，尤其要注意保护天际线、楼际线、水际线，彰显城市轮廓之美。四是地标性建筑设计，包括色彩搭配、建筑风格，应与周边协调统一、和谐有序。五是各类专业规划，包括“七通一平”基础设施、安全设施等，应相互匹配、结构完善。上述五种规划的覆盖面和整体质量，决定着城市的未来面貌，一定要精心谋划。
　　城市管理者要心中有“数”。领导干部应掌握一些宏观的、战略性的城市规划数据，在决策时体现出经济学逻辑。比如建成区面积，国际惯例是，城市人均占用100平方米左右，包括住房、工厂、交通、商业、公共服务等用地。100万人口的城市，建成区面积大体就是100平方公里，低了就会拥挤，高了就是浪费。住房建设方面，发达国家人均住房面积一般在30~40平方米。我国人多地少，人均30平方米比较合理。这样算来，1000万人口的城市建3亿平方米住房就可以了，再多就可能出现泡沫。商业设施方面，每2万元的商业零售额可配置1平方米的商铺，每2万元GDP可配置1平方米写字楼。垃圾、污水设施方面，每人每天约产生1公斤垃圾，综合用水0.3吨并产生0.25吨污水，相关基础设施应按此配建。总之，规划是控制总量的学问，要求总量平衡、动态调整，只有明了这些参数，规划时才能收放有度。

　  转动好投融资这个杠杆
　　城镇化建设是相当“吃钱”的事业。有专家匡算，实施《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》至少会新增50万亿元的投资需求。按照政府财政管理要求，预算内用于保民生、保运转的保障类资金应收支相抵，不能搞“赤字财政”，而城市基础设施和公共设施投资量大、回报周期长，一个项目大都是三五年建好，三五十年使用，只能投资一步到位、资金逐年偿还、重在远期平衡。因此，城市基础设施建设是可以负债的，全球皆然。实际操作中，城建资金往往依托于政府信用，获取长周期、低利息的融资。国际上通常以发行市政债券来解决，我国地方政府过去不能发债，主要是通过投融资平台融资，但相当部分是短期的、高利息的融资方式，由此加大了地方政府性债务风险。
　　推行PPP模式的关键在于建立利益共享、风险共担的机制。PPP模式其实并非新生事物。它起源于英国，是对公共私营合作融资机制的总称。改革开放30多年来，我国城市建设领域不乏此类实践，BT、BOT、BTO、BOO、TOO都是PPP原则下的案例。但这些融资为何大多沦为地方政府性债务呢？要害在于利益共享、风险共担机制没有建起来。利益共享，就是让参与各方都能赢利，但无暴利；风险共担，就是不要把所有风险都集中于一方。而过去我们的BT、BOT等，往往陷入风险政府独担、利益企业独享的泥潭。比如BOT，原本是投资自主、盈亏自担，但一些地方政府与企业约定20年固定回报16%，这就变成了高利贷。由此看，尽管PPP模式是一个“天使”，但用得不好也会变“魔鬼”。其中的关键就在于基础设施和公共服务的价格。比如地铁，纽约票价折合人民币10元一张，伦敦、巴黎票价折合人民币15元一张，当然可以平衡，企业也愿意做。我国大陆地铁2元一张，如果没有政府补贴，票价也不涨，这种赔本买卖，哪个社会资本敢来做？所以，推广PPP模式，必须明晰具体操作的边界条件，我认为应注意区分五种类型：一是靠市场价格可以实现平衡的，就放手去做。比如高速公路收费定价较合理，企业都抢着干。二是靠现有价格平衡不了，但通过调整可以平衡的，应适时启动价格改革。比如水价调整后，自来水厂就能搞PPP融资。三是考虑到公共服务性质和民生保障需要难以调价的，要靠政府采购、明确财政补贴额度，为PPP创造条件。四是可以通过资源优化配置平衡的，比如香港地铁票价7港元一张，本身难以平衡，但他们通过加盖1000多万平方米物业，就实现了平衡。五是存在暴利的领域，比如土地一级开发会大幅提高地价，要搞PPP，就必须设定开发商利润上限，避免国有资产流失和利益输送。总之，只有公共服务定价机制改革到位了，PPP融资模式等配套改革才能快速跟进。
　　规范并加强土地管理，管好用好土地出让金。通过发行市政债、推广PPP融资模式，可在一定程度上减轻地方政府债务负担，但实现城镇化建设的投融资平衡，还需要做好土地批租这篇大文章。西方国家土地私有，搞基础设施建设产生的增值也归私有，但政府要征收高额的土地增值税。我国城市土地属于国有，土地批租既要优化资源配置，为经济社会发展提供保障，又要避免灰色交易，防止国有资产流失。随着城镇化的快速推进，特别是随着大量基础设施投入和环境配套，土地会有较大幅度的增值。但这些增值收益，是城市规划、征地动迁、“七通一平”、市场供求等多种因素形成的，不能让开发商独享，必须通过政府土地储备和开发管理，拿来弥补城市基础设施和公共设施的投入。一般而言，城市基础设施、公共设施70%~80%的建设资金，可以由此实现平衡。当然，如果地方政府过度依赖“土地财政”，唯利是图“炒地皮”，也会破坏投资环境，增加工商企业运行成本，是不可持续的短视行为，需要加以约束和调整。
　　发挥好投融资平台的作用。搞PPP融资谈判，与外资、民资合作发展混合所有制经济，不能与政府机构直接混合，而应由政府委托的法人介入。因此，地方政府投融资平台依然有其存在的价值，关键是把握五个方面：一是合理控制平台数量和规模。原则上，500亿~1000亿元的投资，就需要一个专业平台来管理。规模太小，没有规模经济；太大，管理不易到位。二是规范资本金注入来源，包括国债投入、城市规费、储备土地、存量资产、政府相关财政投入等。三是平台运营要抓好“三个平衡”，即资产与负债平衡，资产负债率要控制在50%~60%；现金流平衡，每年承担的基础设施投资和贷款本息，与各种投入的现金流要平衡；投入与产出、投入与资金来源要平衡，不管是完全市场化还是靠政府补贴，都要算好账。四是风险防范方面坚持“三个不”：政府财政不担保，投融资平台靠自身实力去市场融资；平台之间互不担保，避免债务连锁反应；各类投资集团专项资金不能交叉使用，中央和市里专项资金必须专款专用。五是平台公司完成使命后要谋求转型发展。近十年，重庆“八大投”承建了2000公里铁路、3000公里高速公路和1万公里高等级公路，以及大量水利、环境、桥梁隧道和地铁轨道工程，累计投资6000多亿元。其中，国债、各类专项资金等平衡掉一部分，通过土地管理和开发平衡了2000多亿元，截至2013年年底债务不到3000亿元。目前，“八大投”还有20万亩国有储备土地，还能通过污水处理、自来水供应和高速公路收费等平衡债务，整体信用良好。

　  管好用足城市土地资源
　　我国人多地少，推进新型城镇化既要坚守18亿亩耕地保护红线，又要努力保障合理用地需求，城市用地矛盾尤为突出。与此同时，土地收入一般占到地方财政收入的1/3，是地方政府名副其实的“第二财政”和平衡城建资金的主要“钱口袋”。因此，必须通过科学合理的制度安排，节约集约用好每一寸土地，管好用足每一笔土地增值收益。
　　加强土地管理，应把握五条原则：一是坚持深度规划后出让，开发地块尽量做到控制性详规、形态规划、专业规划全覆盖，这能使土地出让价格提高30%，最多可达一倍以上。二是坚持生地变熟地后出让。由政府土地储备机构负责动拆迁，土地整治好后再出让，不仅能保障依法拆迁、公平补偿，确保各方利益，还能大幅提高土地资产价值。三是坚持招拍挂出让。这是国家三令五申的要求，体现了公开、公平、公正原则，既能预防腐败，又可避免协议出让导致国有资产流失。四是坚持依法收回闲置土地。对久划不拆、久拆不完、久拆不建、久建不完的“四久”工程土地，必须依法收回，挽回不必要的经济损失。五是坚持土地储备制度。加强土地储备是国务院的明确要求。建立土地资源配置“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的良性机制，可以为经济社会发展提供有力的用地保障，也能防止公共资源增值收益流失。
　　具体到土地储备环节，也有五条原则：一是一步到位储备，细水长流使用。土地储备是有技巧的，必须在城市起飞阶段一次性完成，然后细水长流。重庆2002年一次性储备了主城40多万亩土地，之后20年内每年只开发5%，即2万亩左右。二是储备权集中，储备收益各级政府共享。相对集中储备权，有利于土地整体开发利用，但土地储备不应改变公共财政收入分配比例，收益应在各级政府间合理分配。目前重庆市区两级分配比例为50:50。三是储备地使用兼顾公益事业和商业开发，大体对半开。重庆已用的约20万亩储备地中，近10万亩用于公租房、大学城、铁路、机场等公共服务和公益事业，搞房地产开发的9万多亩，收益用于整个20万亩的征地动迁及一些基础设施建设。四是做好两个循环。第一个循环，即土地储备手续办完后，成为有价资产，通过银行抵押融资，搞征地动迁和“七通一平”，生地变熟地；第二个循环，是“七通一平”后，及时完善规划并分批招拍挂出让，回笼资金用于清偿贷款，抵扣一级开发的成本后，增值部分纳入财政预算，用于滚动开发或其他片区建设。两个循环正常滚动，不会诱发泡沫和债务危机。五是严格设置风险“隔离墙”，即做到“大对应、小对口”。大对应，就是做到土地收入与城建资金需求长期总体平衡；小对口，就是当期单个地块开发与一捆重大基础设施项目时间对应、资金平衡，“一个萝卜一个坑”，确保微观平衡、风险可控，以免形成糊涂账。

　  打好房地产调控组合拳
　　房地产业是推进新型城镇化的重要动力和关键环节，与国计民生强相关，既影响整个经济的健康运行，也影响社会心态、事关社会稳定，必须对其进行积极稳妥的调控。
　　由于房地产具有商品、不动产、资本品、金融品、民生品等多重属性，必须构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，更多采取市场调控办法，打好组合拳。一是实施供需调控。房地产价格受供求规律影响，调控中既要按照人均30平方米的住房标准控制开发总量，也要按房地产年投资占全社会固定资产投资25%左右的比例调节流量，确保供需基本平衡。二是实施地价调控。原则上，要把楼面地价控制在当期房价的1/3左右。如果地价过快上涨，就要调整供地力度和节奏，避免地价抬高房价。三是实施税收调控，关键是增加持有环节成本。近年来，重庆在中央支持下开展房产税试点，收到了调节房价、减少空关、改善房产结构、完善地方税体系等四重功效。2010—2013年全国房价上涨50%，重庆仅涨了20%，高档住宅成交面积占比也由试点前的9.2%降到了2.8%。四是实施按揭调控，就是在零首付与零按揭之间选择一个合理比例。零首付，容易造成泡沫，诱发危机；零按揭则会窒息市场。重庆这几年的做法是，针对不同住房需求，首套房首付三成，二套房首付六成，三套及以上零按揭，实践证明是合理的。今年一季度，全国30个大中城市商品房成交面积同比下降近20%，实际上就是个人住房按揭贷款发放出了问题。目前，住房按揭贷款利息7%~9%，且都是5~15年的长周期贷款。而企业通过股份制银行表外融资成本为8%~9%，这些银行靠理财业务变相发放贷款，往往又将企业贷款利息抬高到12%~13%，还多是一两年的短期融资。银行的趋利行为导致信资源错配，进而造成个人住房贷款难，一些城市连首套房也贷不到款。因此，引导银行资金合理配置，控制好首付按揭比，是保持房地产市场健康发展的一个撒手锏。五是实施双轨调控。不管房地产怎么调控，总有20%~30%的低收入群体买不起房，必须由政府托底保障。其中，通过危旧房、棚户区改造安置，能覆盖10%左右的城市人口；建设公租房，覆盖面大体是20%左右。这些工作做好了，人民群众“住有所居”就更有保障，房地产市场也会健康平稳。
　　在公租房推进过程中，我认为要把握好五点：一是明确保障对象，主要针对进城农民工、新生代大中专毕业生和城市原住民中的住房困难家庭。二是优化规划布局。公租房项目要与城市大型聚居区的商业楼盘有机“混建”，共享基础设施和公共设施，避免贫富隔离，促进社会和谐共融。三是坚持“三个同步”，做到公租房竣工、基础设施配套和社会管理机构服务到位基本同步，确保群众安居。四是堵住两个“黑洞”。承租户不得转租当“二房东”，不能利用低房租去赚高房租；租满一定期限后可购买有限产权，今后想转让，要么卖给公租房管理机构，要么按共有产权的商品房出售，从制度上防止无休止修建和利益输送的“黑洞”。五是强化投融资平衡，可通过出售配套商业设施和一部分公租房偿还贷款本金，形成良性循环。

　  推进以人为本的城镇化
　　城镇化的过程实质是农民融入城市的过程。我国有2.6亿农民工，推动户籍制度改革，让他们扎根城市，是社会公平公正的体现，能够达到扩大消费、带动农民增收、降低社会管理成本等多重功效，由此带来的稳定劳动力还能推迟我国刘易斯拐点的出现。因此，户籍制度改革是推进以人为本的城镇化的牛鼻子，必须抓紧抓好。
　　推进户籍制度改革，应注意把握五项原则。一是明确对象。以在城镇稳定就业并有固定住所的农民工为主。二是保障到位。农民工转户后，就业、养老、医疗、教育、住房“五件衣服”一步到位，享受城市居民同等待遇。三是农村权益自主处置。农民工转户之初，在城市立足未稳，从保护其权益出发，应尊重其意愿，允许其保留农村的承包地、宅基地和林地，并在制度设计上提供保留、流转、退出等多种选择。四是合理分布。通过科学设置落户条件，引导转户居民在大城市、区县城和小城镇按4:3:3的比例梯次分布，既避免人口过度向大城市集中，也防止小城镇就业和社会管理不堪重负。五是建立政府、企业、社会长周期共担成本机制。农民工转户人均成本10万多元，我国2亿多农民工转户需近30万亿元资金，看似难以承受。实际上，改革成本并非由政府独担，企业补足社保缺口要占40%，转户居民会自担30%，需要政府配套的基础设施和公共设施投入仅占30%。同时，农民转户及相应的成本支出并非一次性完成，而是一个长周期的过程，分摊到每年的成本完全可以承受。
　　2010年重庆启动农民工户籍制度改革以来，累计转户380多万人，并未增加城市负担，反而成了独特的竞争力。近年来，重庆每年一季度进出口往往猛增70%~80%，之后增速回调到30%~40%。调查才发现，沿海农民工有个“九三现象”，即每年只工作9个月，春节前后3个月返乡。沿海企业年底只得停工，节后工人往往又流失一半，对生产力是很大的破坏。重庆380多万农民工转户后，春节七天假、节后照常上班。沿海企业为了保订单、降成本，春节前后纷纷把订单拿到重庆，其中一半订单最终留了下来。这是户籍制度改革带来的红利，也成了重庆改善投资环境的撒手锏。
　　新型城镇化是一个复杂的系统工程。要实现“增长、绿色、包容”三大目标，除了上述五个关键环节外，还需要加快构建城乡一体化发展机制、开放型经济体制和生态文明制度等，这些都是深水区的改革，都是难啃的硬骨头。改革需要壮士断腕的勇气和决心，更需要善做善成的智慧和理路。我们要深入学习习近平总书记关于新型城镇化系列重要论述，认真贯彻《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，坚持问题导向，强化改革思维，健全体制机制，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦夯基出力。
　　（作者系重庆市人民政府市长）